戶口管理的漏洞有多大
2月1日,多家媒體發(fā)布消息稱,一名叫徐敏的女商人承認(rèn)曾花錢辦理了廣東省紫金縣的戶籍,該戶籍已于2005年遷往福建廈門。公安部門也證實,徐敏目前擁有臺灣、江蘇、福建的三個戶籍。
這名擁有兩岸三戶籍的女商人迅速引起輿論關(guān)注。不過,她并非第一個走進公眾視線的“戶口姐”。在這之前,“房妹”、“房姐”等一系列持有多戶口、多身份的“房×”已陸續(xù)遭到警方調(diào)查。其中,陜西省神木縣農(nóng)村商業(yè)銀行原副行長龔愛愛被發(fā)現(xiàn)擁有4個戶口,41套在京房產(chǎn),面積近萬平方米。
1月31日,龔愛愛事件的7名涉案人員被刑事拘留,其中4人為公安民警。隨后,與龔愛愛共同擁有某處房產(chǎn)的高引娥也被發(fā)現(xiàn)擁有多個戶籍。
戶籍亂象引發(fā)追問,這里面管理漏洞究竟有多少?
有人簽合同用一個身份,規(guī)避債務(wù)用另一個身份
從去年年底至今,短短兩三個月內(nèi),被冠以“房×”稱號的,已不下十人。
這些“房×”往往有一個共同之處:持有多個身份證、多重戶籍。有媒體甚至報道稱,在龔愛愛所在的陜西神木,有錢人辦理多個戶籍早已是公開的秘密。
隨著擁有多個戶籍的公民不斷浮出水面,公眾敏感的神經(jīng)被觸動——為什么他們可以輕而易舉地獲取多個戶口?戶籍管理究竟在哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了漏洞?
江蘇省戶籍警察張風(fēng)(化名)告訴記者,按照相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)定,公民在一個城市辦理戶口,常見的情形可分為四種:夫妻關(guān)系落戶,父母投靠子女落戶,子女投靠父母落戶,個人立戶。
“四種落戶方式需提供的材料有所不同!睆堬L(fēng)說,這些材料通?煞譃槿悾阂皇欠慨a(chǎn)證明;二是關(guān)系證明,包括夫妻、父母、子女關(guān)系等;三是戶籍證明,即當(dāng)事人從一地遷往另一地的必要手續(xù),通常先由遷入地派出所表態(tài)接收,再從遷出地派出所獲取戶籍資料。
“不過,各地具體政策可能略有不一樣。”黑龍江一位戶籍警察對記者表示。
張風(fēng)說,上述證明材料大多為紙質(zhì)材料!氨热,房產(chǎn)證明需出示房產(chǎn)證,舊版的房產(chǎn)證是手寫的,可以造假,新版的房產(chǎn)證是打印的,一般不會被懷疑造假!彼嘎,夫妻關(guān)系主要看結(jié)婚證,但民政部門的信息系統(tǒng)與公安部門的戶籍系統(tǒng)沒有聯(lián)網(wǎng),他們也不能確定戶籍系統(tǒng)的婚姻狀態(tài)是否真實。
公民的落戶手續(xù)完成后,這些材料將視遷入地的行政級別,在不同級別的公安戶政部門備案。
福建一位戶籍警察補充說,還可能有兩種出生落戶、補登戶口的情形。“我以前遇到過,一人從計生辦開出假的生育證明,從而辦了假戶口!
張風(fēng)證實了“補登戶口”的說法:“這主要是針對戶籍搞丟了的人!彼茰y,由于戶籍遷入牽涉部門多、手續(xù)繁瑣,造假成本較大,一些人很有可能是通過“補登戶口”的渠道獲得多個戶口的。
他說,如果當(dāng)事人在5歲以下,補錄較容易;如果當(dāng)事人成年了,則需出示可證明身份的學(xué)生證、工作證等證明材料。戶籍人員會根據(jù)全國人口普查的根冊,找到當(dāng)事人信息,再進行備案。
“以上所有的戶口辦理過程,在電腦上就可以審批。”張風(fēng)說,無論通過哪種渠道落戶,審批的過程均是先由派出所審批,再由區(qū)級公安分局審批。如果遷入遷出地在同一派出所轄區(qū),就無需區(qū)級公安分局審批。實踐中,通常先由戶籍警察操作,隨后按程序交派出所所長、區(qū)級公安分局審批,負(fù)責(zé)人在電腦上只要點擊“同意”即可。
“據(jù)報道,在陜北神木等地,一些人為了從商方便或規(guī)避法律,辦了多個身份證或戶籍!蔽鞅闭ù髮W(xué)行政法學(xué)院副教授褚宸舸告訴中國青年報記者,多個身份的常見用途是,簽合同用一個身份,逃避債務(wù)用另一個身份。同時,多個身份還可規(guī)避經(jīng)濟適用房的限購政策,鉆金融制度的空子。
為高考替考,買通派出所所長用虛假材料辦合法身份證
“房妹”、“房姐”引發(fā)了戶籍管理漏洞之問,但事實上,這早已不是管理漏洞第一次被公眾發(fā)現(xiàn)。
2009年3月,天津師范大學(xué)學(xué)生羅彩霞在辦理銀行業(yè)務(wù)時發(fā)現(xiàn),自己的姓名和身份證信息被高中同學(xué)王佳俊冒用。羅彩霞無法辦理銀行卡,且辦理畢業(yè)證、教師證等證件時也遭遇困難。
此事經(jīng)本報獨家報道后,引起廣泛關(guān)注。2009年10月,王佳俊的父親王崢嶸因犯偽造國家機關(guān)證件罪,被法院判處有期徒刑兩年。
冒名頂替的過程是從一份《戶口遷移證》開始的。2003年,王崢嶸搞到一張空白的《戶口遷移證》,次年女兒高考后,王崢嶸聽說了“可冒用身份讀大學(xué)”的信息。在班主任、高校內(nèi)部人士等幫助下,王崢嶸成功獲得羅彩霞的身份信息、高考成績及錄取通知書。隨后,他在那份空白的《戶口遷移證》上蓋了戶口專用章,并注明:“羅彩霞曾用名王佳俊”。之后,王佳俊帶著偽造的戶口遷移證、學(xué)籍檔案以羅彩霞的名義開始了大學(xué)之路。
“如果辦理《戶口遷移證》時有全國聯(lián)網(wǎng),可能會更好一點。但是,制度在完善的過程中,總會有漏洞,被一些人利用上!绷_彩霞告訴記者。
類似案件遠不止一例。2011年,河南省商丘市睢陽區(qū)人民法院判處了一起冒名頂替參加高考的案件。當(dāng)事人冒名頂替的手法是,買通地方派出所所長,以偽造的身份獲取合法的身份證。
2009年河南省高考結(jié)束后,一名叫沈建松的男子開始組織在校大學(xué)生,以虛假身份頂替報名參加2010年高考。同時,他還設(shè)法讓不符合異地報名條件的學(xué)生異地報名,走進高考考場,進行高考移民。
這些人是如何通過報名審查程序的呢?原來,沈建松通過關(guān)系人在商丘市一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所辦理了虛假的戶籍和身份證,再通過開封縣部分高中的關(guān)系人辦理了高考報名手續(xù)。與沈建松有合作關(guān)系的大學(xué)生,隨即在資格審核之路上暢通無阻。
2010年6月6日,沈建松在開封縣落網(wǎng),警方在其轎車上查獲35張準(zhǔn)考證和40張身份證。
沈建松的辯護人在庭審時稱,本案所涉身份證均系公安機關(guān)通過正常程序辦理。
法院審理認(rèn)為,這些身份證通過公安機關(guān)辦理,形式上是真實的,但內(nèi)容是虛假的,“沈建松提供虛假內(nèi)容利用有身份證制作權(quán)的人的行為達到自己偽造居民身份證的目的,是間接實行犯罪”,因此,一審判決沈建松犯偽造居民身份證罪,判處有期徒刑十個月。
記者查詢發(fā)現(xiàn),關(guān)于偽造身份證或戶籍資料的判決并不少。其中的特點是,有警方人員配合作案,假身份往往被用于參加考試、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)或詐騙!
上世紀(jì)90年代賣戶口風(fēng)潮留下大量隱患
張風(fēng)告訴記者,一些情況下,的確會由于工作人員失誤造成多戶口、多身份的情況。
他經(jīng)歷的一次失誤發(fā)生在去年下半年。當(dāng)時,一位公民來辦理戶口遷移手續(xù),在更換身份證時,工作人員不小心把其公歷生日誤輸為農(nóng)歷生日。直到對方從派出所取回證件,都沒有人發(fā)現(xiàn)這個錯誤。
“后來有一天,當(dāng)事人到派出所提出了這一點!睆堬L(fēng)說,經(jīng)核實,工作人員發(fā)現(xiàn)確實當(dāng)初是操作失誤,于是趕緊更正!胺駝t,如果他的原戶口沒有注銷,他就擁有兩張合法的身份證了”。
“那次確實是工作失誤。但是,像龔愛愛這樣的顯然不是工作失誤。怎么會連續(xù)四次都操作錯誤呢?”張風(fēng)補充道。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),還有一些“多戶口”屬于歷史遺留問題。河南洛陽網(wǎng)的“百姓呼聲”公眾留言中,一位網(wǎng)友反映,他于1993年花4.5萬元買了三個農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口,戶口從一個村莊遷到了河南省宜陽縣,但是,這個地址事實上是不存在的,F(xiàn)在,該網(wǎng)友發(fā)現(xiàn)假戶口的社會保障存在問題。
“經(jīng)調(diào)查,您在1993年買戶口時,政府政策允許戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非,通過交納一定費用即可辦理!薄耙岁柨h公安局治安大隊”在網(wǎng)上回復(fù)中這樣表示。
據(jù)了解,上世紀(jì)80年代,國務(wù)院辦公廳曾下發(fā)《關(guān)于制止一些市、縣公開出賣城鎮(zhèn)戶口的通知》,指出一些省的市、縣政府以“集資辦農(nóng)業(yè)”、“振興經(jīng)濟”等為名,公開標(biāo)價向群眾出賣城鎮(zhèn)戶口,國務(wù)院對這一錯誤做法予以立即制止和糾正。此后,公安部等部門也分別于1992年、1994年兩次發(fā)出通知,重申禁止買賣城鎮(zhèn)戶口。
這場發(fā)生于上世紀(jì)90年代的買賣戶口風(fēng)波顯然留下了隱患。據(jù)《新文化報》2009年報道,一名在逃殺人犯在吉林省靖宇縣化名辦理了戶口,成功躲避近10年的追緝,甚至一度出國打工。報道援引靖宇縣警方的消息稱,上世紀(jì)90年代,靖宇縣有個規(guī)定,每個民警都有10個賣戶口的指標(biāo)任務(wù)!八(即涉案民警)當(dāng)年在靖宇縣受人委托為姜振林(在逃殺人犯的化名)辦理了戶口和身份證,收了1300元,其間并未見到姜振林本人”。
報道稱,1993年,靖宇縣剛開始賣戶口時,3000元一個,200多個民警很快完成了指標(biāo)任務(wù),賣了幾百萬元,“后期就隨便辦了,多賣還有提成”。
《新京報》2011年也報道,湖北省鄖縣在上個世紀(jì)90年代購買“農(nóng)轉(zhuǎn)非”戶口的人達一兩萬個,收入達兩千多萬元。一些人因為購買了空地址戶口,無法領(lǐng)二代身份證。
記者發(fā)現(xiàn),網(wǎng)上亦有不少網(wǎng)友反映,在戶籍管理全國聯(lián)網(wǎng)之前,他們出于種種原因在兩個地方上了戶口:有的是購買城鎮(zhèn)戶口后未在農(nóng)村銷戶,有的是從農(nóng)村到城市就業(yè)未注銷農(nóng)村戶口,有的則是在辦理城鎮(zhèn)戶口時又在第三地辦理了農(nóng)村戶口,F(xiàn)在,他們抱怨,在享受福利方面遇到一些難題。
應(yīng)強化偽造、變造證件的法律責(zé)任
“其實,戶籍本身只是統(tǒng)計人口的管理手段,不應(yīng)與利益糾纏在一起。如果不與利益糾纏在一起,它便只是一個管理工具,也就不會引發(fā)多戶籍的現(xiàn)象!鄙钲诖髮W(xué)法學(xué)院教授姚秀蘭告訴中國青年報記者。
姚秀蘭研究了自先秦以來的戶籍法律制度。雖然暫未掌握一人擁有多戶籍的史料,但她發(fā)現(xiàn)了一些脫漏或篡改籍注的情況,譬如,將賤籍改為民籍,將庶籍改為士籍以入仕,中戶改為下戶以逃稅等等。
她認(rèn)為,在農(nóng)業(yè)社會的政治控制和社會管理下,不同階層的人享有的權(quán)利不同,因此容易產(chǎn)生篡改戶籍的情況,F(xiàn)在,我國區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展、教育機會不均,戶籍管理同樣與諸多利益捆綁在一起。
中國人民公安大學(xué)教授王太元曾對媒體表示,濫用戶籍現(xiàn)象有四點原因,其中之一也是“政府錯誤地用戶籍、身份這些公共信息管理手段來限制人口流入、分配緊缺資源、賦予特殊權(quán)益”。與此對應(yīng)的,公眾會為了在讀書、就業(yè)、住房、社會福利等各方面獲取更多利益而“巧立名目”,“生發(fā)立戶、分戶、遷出、遷入、結(jié)婚、離婚等各種行為”。
“從官到民、自上而下的多層次的不尊重、不遵守甚至濫用,是中國戶籍管理的最大危機。”王太元說,違法犯罪者利誘或者威逼管理戶籍的官員瀆職,管理戶籍的官員貪圖私利、瀆職枉法,這些也是戶籍管理之亂的原因。
姚秀蘭說,在歷史上,篡改戶籍的違法成本非常大,一旦發(fā)現(xiàn),涉案當(dāng)事人、官吏都要面臨嚴(yán)厲追究,“唐律對這種罪名即有明文規(guī)定”。
褚宸舸表示,其實,我國對居民身份證的法律規(guī)定已較為詳盡,“出臺了《居民身份證法》,刑法也有‘偽造、變造身份證罪’。就目前情況來看,違規(guī)辦理的情況還比較普遍,說明公安系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督還不夠,有些人勾結(jié)起來辦證,導(dǎo)致問題很難被發(fā)現(xiàn),除非出了事”。
姚秀蘭說,歷史上,一些朝代曾建立戶籍審查機制,即戶籍冊登記各項內(nèi)容與本人核實的制度。例如,漢代法律規(guī)定,每年八月進行一次“案比”,官員需逐戶進行戶籍比對,核實畫像、皮膚、身高等內(nèi)容,打擊脫漏戶籍、隱匿不報或報而不實的行為,提高違法成本。
褚宸舸建議,從技術(shù)上,按照《居民身份證法》第三條的規(guī)定,辦理身份證可嚴(yán)格按要求錄取指紋信息,通過技術(shù)上的比對,如果有重復(fù)辦證,系統(tǒng)就會不予接納。
“從法律上,一方面可以強化偽造、變造證件的法律責(zé)任,另一方面應(yīng)該強化對行政行為的監(jiān)督,畢竟事情都要由人來做!瘪义肤幢硎荆绻嬖诓环ㄐ袨,輕則行政處罰,重則黨紀(jì)政紀(jì)甚至是刑事處分。
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